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Revista Nº 32
TEMAS
 
Paz y Seguridad Mundial
Problemas y Perspectivas

Por Hernán Salinas B.
Abogado
Desde 1945 las Naciones Unidas son las garantes de la armonía y concordia internacional. Sin embargo, en demasiadas ocasiones ese propósito no ha podido ser cumplido. Las crisis de Kosovo, Afganistán e Irak muestran como recientemente la comunidad internacional organizada ha sido sustituida por la acción unilateral de un conjunto de Estados. Para que ello no vuelva a ocurrir, se requiere una reestructuración del Consejo de Seguridad y una adaptación al nuevo contexto que imponen los conflictos armados contemporáneos.
 
Hasta 1945, de acuerdo con una sociedad internacional descentralizada de yuxtaposición de Estados soberanos e independientes, eran éstos quienes garantizaban la paz y la vigencia del Derecho Internacional, a través de la autotutela, la cual podía, con algunas restricciones, ser ejercida a través de la fuerza armada.
La conmoción producida por la Segunda Guerra Mundial determinó en los redactores de la Carta de las Naciones Unidas la resolución de “preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra, que por dos veces durante nuestra vida ha inflingido a la humanidad sufrimiento indecibles”(Preámbulo de la Carta). Así, el párrafo 4 del artículo 2º dispone:“Los miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado o en cualquier otra forma incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas”.
Este precepto tiene hoy validez universal y, como ha reconocido la Corte Internacional de Justicia en el asunto de las “actividades militares y paramilitares en y contra Nicaragua (1986) no sólo es una norma convencional, sino que también forma parte integrante del Derecho Internacional consuetudinario”. Es, además, un principio fundamental del ordenamiento internacional, cuyo carácter imperativo, jus cogens, parece asentado en la actualidad.
La prohibición del citado artículo 2.4 no es un precepto que deba interpretarse y concebirse de manera aislada. En primer lugar, debe vincularse con otras disposiciones de la Carta, como el principio del arreglo pacífico de las controversias internacionales (Art. 2.3 ) y el sistema de seguridad colectiva que se establecen en dicho instrumento internacional, sin perjuicio del derecho inmanente de legítima defensa (Art. 51 ).
El principio de la legítima defensa, en la Carta de las Naciones Unidas, se integró en el seno del sistema de seguridad colectiva, regulando las condiciones de su ejercicio en relación con la acción primordial del Consejo de Seguridad en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales.
Desencanto...y disuasión nuclear
De acuerdo a la práctica inveterada de los Estados, la legítima defensa, individual o colectiva, debe cumplir con los requisitos de necesidad, proporcionalidad e inmediatez. A su vez, debe ser provisional y subsidiaria de la acción del Consejo de Seguridad, lo que es congruente con la responsabilidad primordial que se atribuye a éste en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Esto se traduce en la obligación de notificar al Consejo de su ejercicio y que ella sólo puede ejercerse desde que ocurre el ataque armado y hasta que dicho órgano adopta las medidas adecuadas para el mantenimiento de la paz internacional.
Como ya se ha señalado, la Carta de las Naciones Unidas no se ha limitado a prohibir la amenaza y el uso de la fuerza, sino que ha diseñado también un mecanismo de reacción institucional para los casos de transgresión de la norma.
Efectivamente, siendo propósito de las Naciones Unidas el mantener la paz y la seguridad internacionales, la Organización está autorizada por la Carta a tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz.
La responsabilidad primordial de aquel propósito corresponde al Consejo de Seguridad (Art. 24), cuyas decisiones en esta materia son obligatorias para los Estados miembros (Art. 25). Este órgano, reflejo de las relaciones de poder existentes en la sociedad internacional al término de la Segunda Guerra Mundial, tiene un carácter intergubernamental y es de participación restringida, y en su composición y toma de decisiones no existe igualdad jurídica de los Estados. En efecto, es integrado por quince miembros, cinco miembros permanentes (Estados Unidos, Reino Unido, China, Francia y Rusia) y diez no permanentes, elegidos cada dos años según el principio de la distribución geográfica equitativa. A su vez, los miembros permanentes tienen la capacidad de bloquear una decisión del Consejo a través del ejercicio del denominado derecho de veto.
El primer paso consiste en la determinación por el Consejo de Seguridad de la existencia de una amenaza a la paz, un quebrantamiento de ella o un acto de agresión (Art. 39). Hecha semejante determinación, son tres las posibilidades que se abren a este órgano: 1) instar a las partes interesadas a que cumplan medidas provisionales a fin de que la situación no se agrave; 2) decidir medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada e instar a los Estados miembros a que las apliquen; 3) aplicar medidas que impliquen el uso de la fuerza armada (Arts. 40 a 42). Por otra parte, el Consejo de Seguridad puede utilizar acuerdos u organismos regionales para aplicar medidas coercitivas bajo su autoridad.
Todas esas decisiones deben ser tomadas, en tanto que decisiones sobre el fondo de las cuestiones, por el voto afirmativo de nueve miembros, mayoría que debe incluir los votos afirmativos de los miembros permanentes del Consejo. Y es que en el sistema previsto por la Carta se quiso deliberadamente que el mecanismo de seguridad colectiva descansara en el consenso de las grandes potencias. El sistema podía ser, pues, absolutamente eficaz en caso de armonía de los miembros permanentes. Pero desvanecido el espíritu de entendimiento a poco de acabar la Segunda Guerra Mundial, con el desencadenamiento de la Guerra Fría, y habiendo adquirido las dos superpotencias (Estados Unidos y la Unión Soviética) intereses mundiales de carácter hegemónico y antagónico, el sistema no podía funcionar. Todos los conflictos afectaban, de una u otra manera, a un miembro permanente, particularmente a las superpotencias, y el veto o amenaza de veto impidieron, por regla general, la reacción institucional prevista en la Carta.
No realizado el supuesto político en que descansaba ésta- entendimiento entre los miembros permanentes del Consejo de Seguridad- el sistema de seguridad colectiva no funcionó, si bien debe reconocerse que se impidió un conflicto armado global y, en particular, entre las superpotencias. Pero algunos no atribuyen esto al mérito del sistema de seguridad colectiva diseñado en la Carta, sino fundamentalmente a la disuasión nuclear que implicaba la tenencia de armamento nuclear por ambas superpotencias.
Globalización y terrorismo
Finalizada la Guerra Fría con la caída del muro de Berlín y la desintegración de la Unión Soviética, y restablecido el supuesto político considerado cuando se fundaron las Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad pudo adoptar en 1990 la resolución 678 que autorizó la acción militar de los Estados Unidos y sus aliados contra Irak. El éxito de la acción militar emprendida al amparo de dicha resolución- la reposición de Kuwait a la situación anterior al 1º de agosto de 1990 y el castigo al Estado agresor- hizo pensar que, en adelante, las Naciones Unidas estaban ya en condiciones de desempeñar satisfactoriamente la función principal que les asignó la Carta en 1945 del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales.
Sin embargo, lo que parecía tan auspicioso para la comunidad internacional, apareció de alguna manera desvanecido por la inacción y titubeos posteriores de la Organización en otros sangrientos conflictos, lo que ha puesto en tela de juicio la capacidad de la comunidad internacional organizada como garante de la paz y seguridad internacionales.
En primer lugar, debe señalarse que por sus características estructurales el Consejo de Seguridad no opera con el clásico razonamiento judicial anudando la sanción a la violación de la norma, lo que explica su incoherencia ante comportamientos infractores de similar alcance, la existencia de “dobles estándares” e, incluso, la actuación a actuar “ultra vires” en determinadas situaciones.
Por otra parte, las disposiciones de la Carta en materia de mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, elaboradas para ser aplicadas en una situación clásica de conflicto armado interestatal aparecen, en algunos aspectos, no muy apropiadas para una época de proliferación de conflictos armados internos, de recrudecimiento del fenómeno de grupos terroristas de carácter global y desarrollo de armas de destrucción masiva(nucleares, biológicas y químicas), con el consiguiente acceso más fácil a este tipo de armas por los referidos grupos terroristas y Estados que los apoyan y acogen.
A su vez, no debe desconocerse el nuevo escenario producido por el fenómeno de la globalización, caracterizado por la eliminación de las barreras del tiempo y de la distancia y el acceso cada vez mayor a la información, tecnología y comunicaciones, lo cual ha sido explotado para empresas legítimas e ilegítimas. En este contexto, la globalización ha posibilitado a los grupos terroristas comunicarse unos con otros, permitiéndoles desarrollar alianzas estratégicas y crear verdaderas transnacionales en la materia a fin de desarrollar conexiones sinérgicas y maximizar sus respectivas capacidades y efectividad.
Estas insuficiencias del sistema de seguridad colectiva de la Carta de las Naciones Unidas han quedado demostradas en que la acción de la comunidad internacional organizada ha sido sustituida por la acción unilateral de un conjunto de Estados, como ha sido, entre otras, en las crisis de Kosovo (1999), Afganistán (2001) e Irak(2003).
Frente a la parálisis del Consejo de Seguridad por el tema del veto, ello nos indica una tendencia creciente al recurso unilateral y a la fuerza armada, fundamentado ya sea en el concepto de intervención humanitaria debido a graves, masivas y sistemáticas violaciones de los derechos humanos o a legítima defensa frente a graves amenazas a la seguridad nacional de un Estado por parte del terrorismo globalizado. Intervenciones éstas que de alguna manera han sido convalidadas o toleradas por el Consejo.
Por ejemplo, las dos resoluciones que el Consejo de Seguridad adoptó con motivo del atentado terrorista del 11 de septiembre de 2001 (Res. 1368 y 1373) no autorizaron el uso de la fuerza por Estados Unidos en contra de Afganistán, pero afirmaron, en el contexto de la referida situación, el derecho inherente a la legítima defensa individual y colectiva y la necesidad “de combatir por todos los medios” la “amenaza a la paz y seguridad internacionales causada por los actos terroristas”.
Lo anterior nos lleva a concluir que la permanencia del sistema de seguridad colectiva de la Carta de las Naciones Unidas como un garante legítimo de la paz y seguridad internacionales y, por tanto, la no vuelta al principio de la autotutela, se encuentra vinculada: 1) a una reforma estructural del Consejo de Seguridad, que refleje el nuevo orden internacional contemporáneo; y 2) su adaptación a las nuevas realidades de los conflictos armados contemporáneos.
Esto implica repensar las categorías jurídicas y los principios generales frente a las medidas colectivas y unilaterales que podrían ser tomadas en el nuevo contexto de los conflictos armados contemporáneos, con la consiguiente revalorización del rol de los organismos regionales en materia de mantenimiento de la paz y seguridad internacionales.
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