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Revista Nº 32
TEMAS
 
PUBLICIDAD CAMINERA
Aplicación de su Reglamentoen las Ciudades
Por Kennett Maclean L.
Abogado
Es necesario modernizar la actual normativa de instalación de publicidad caminera, que data de 1977 y no responde a los avances en infraestructura propios de la realidad actual. Esto permitirá armonizar las necesidades del transporte público y privado, con el legítimo ejercicio de una actividad económica como la publicidad exterior.
 
El desarrollo de las ciudades en nuestro país ha tenido durante los últimos años una clara tendencia hacia la expansión territorial, mediante la materialización de cada vez más numerosos y mayores asentamientos urbanos. Esta expansión ha convulsionado todos los elementos que configuran el nivel de la calidad de vida en la ciudad, especialmente la libertad de desplazamiento de personas y bienes al interior de las mismas.
El gobierno nacional, frente al aumento de los tiempos de desplazamiento y las dificultades del transporte público y privado, ha optado por una serie de soluciones; entre ellas, el desarrollo de autopistas al interior de las ciudades, lo que ha ocasionado la aparición de una serie de caminos públicos al interior de las urbes.
Este hecho, aunque positivo, ya que busca mejorar la calidad de los desplazamientos urbanos, ha ocasionado que resulte seriamente afectada una actividad económica importante como es la instalación de publicidad caminera. También ha puesto en evidencia que en la práctica, al menos dentro de las ciudades, resulta totalmente inaplicable el actual reglamento sobre publicidad caminera, que data del año 1977.
Previo a ahondar en el tema es importante observar que la razón de existencia del reglamento, es regular una actividad económica que eventualmente podría afectar la seguridad del tránsito, lo que en caso alguno significará la eliminación de la misma.
En definitiva, nos encontramos en presencia de un caso de regulación de una actividad económica por el ordenamiento jurídico, pero en la cual ésta se encuentra afectada, debido a la incapacidad de la norma atingente de solucionar de forma correcta el tema que regula, según se observará en los párrafos siguientes.
Definición de caminos públicos
Los caminos públicos se encuentran regulados por el DFL 850 de 1997, el cual establece las atribuciones y facultades del Ministerio de Obras Públicas y señala los servicios del mismo encargados del ejercicio de cada una de éstas.
El concepto de camino público se define en el artículo 24 de esta ley, el cual señala que: «Son caminos públicos las vías de comunicación terrestres destinadas al libre tránsito, situadas fuera de los límites urbanos de una población y cuyas fajas son bienes nacionales de uso público. Se considerarán, también, caminos públicos, para los efectos de esta ley, las calles o avenidas que unan caminos públicos, declaradas como tales por decreto supremo, y las vías señaladas como caminos públicos en los planos oficiales de los terrenos transferidos por el Estado a particulares, incluidos los concedidos a indígenas.»
En este punto se debe destacar, a modo de ejemplo, que en Santiago se encuentran vigentes el Decreto Supremo MOP N° 68 de 1993, el cual entre otros declaró como camino público a la ruta 70 (circunvalación Américo Vespucio) y el Decreto Supremo MOP N° 1513 de 2001, que declaró como tal a la Costanera Norte y a la avenida Kennedy, entre otros.
Requisitos a cumplir
La publicidad caminera se encuentra tratada en términos generales en el artículo 38 del DFL 850, el cual dispone como regla general: «Queda prohibida la colocación de carteles, avisos de propaganda o cualquiera otra forma de anuncios comerciales en los caminos públicos del país. La colocación de avisos en las fajas adyacentes a los caminos deberá ser autorizada por el Director de Vialidad, en conformidad al Reglamento. Toda infracción a las disposiciones del inciso precedente será sancionada por la Dirección de Vialidad en conformidad al Párrafo VI del presente Título, sin perjuicio de que la Dirección proceda al retiro inmediato de los mencionados carteles y avisos».
La anterior disposición, si bien prohíbe la publicidad en caminos públicos, establece una excepción cuando dicha actividad sea autorizada por el Director de Vialidad correspondiente. La regulación específica de la actividad publicitaria en los caminos públicos se rige actualmente por el Reglamento dictado mediante Decreto N° 1319 de Obras Públicas de 25 de octubre de 1977, vigente a la fecha, el cual establece, en primer lugar, que la zona de exclusión de publicidad será la faja adyacente al camino, entendiéndose por tal «(...)las fajas exteriores de terreno que se extiendan paralelamente a ambos lados del camino, colindando con él en toda su longitud en un ancho de 300 metros cada una, medidas desde el cerco.»
Además, esta norma dispone los requisitos que se deben cumplir para que una persona, natural o jurídica, pueda requerir la autorización de instalación y explotación de un cartel publicitario:
1. El avisador debe estar inscrito en el registro de avisadores camineros que lleva la Dirección de Vialidad.
2. Debe cumplir con las formalidades de la solicitud de permiso.
3. Debe instalar el cartel fuera de la línea de cierre del camino, sin interferir con la señalización vial, y requiere encontrarse en buen estado.
4. Los carteles deben estar a una distancia mínima de 300 metros unos de otros.
5.También deben instalarse a una distancia mínima de cruces y empalmes de caminos u otros puntos peligrosos, de 300 metros.
6. Se prohíbe la instalación de letreros a contramano.
Es importante destacar que este reglamento data del año 1977 y que en un intento por modificarlo- en la práctica se eliminaba la actividad comercial de colocación de avisos publicitarios camineros - que se efectuó mediante el DFL MOP 357 de 1992, fue dejado sin efecto por el Tribunal Constitucional. Atendida la variación de circunstancias dentro de las ciudades chilenas en materia de caminos públicos y la antigüedad del reglamento vigente en esa materia, actualmente no existen soluciones correctas a las variadas situaciones que se presentan en materia de publicidad caminera.
Si bien nos encontramos en presencia de un asunto de regulación muy específico, éste se enmarca dentro del tema global de la facultad reglamentaria del poder ejecutivo, producto de lo cual adquiere importancia relevante el observar la evolución que se producirá en esta área. De esta forma será posible observar la mayor o menor disposición de la autoridad política a permitir el desarrollo de una o más actividades económicas en los diversos sectores del mercado.
En este sentido adquiere gran relevancia la labor de nuestro Tribunal Constitucional, el que se ha preocupado por velar por la constitucionalidad de nuestras normas logrando, a lo menos en esta materia, proteger el desarrollo de la actividad económica y el derecho de propiedad de las personas.
Por último, en lo relativo a esta actividad, cabe reiterar que la regulación de la publicidad caminera ha sido encargada por el legislador a la Dirección de Vialidad, dependiente del Ministerio de Obras Públicas, la cual ejerce la facultad a través de la dirección regional correspondiente. Por tanto, será dicho ente público el encargado de aplicar las sanciones y ordenar los retiros de publicidad que correspondan de conformidad a la ley y el reglamento.
Contextos de ilegalidad
A continuación presentamos las situaciones en que un cartel se encontraría ubicado ilegalmente dentro de la faja adyacente del camino público.
• Publicidad emplazada en la faja adyacente: En este caso nos encontramos en presencia de todo aquel cartel que se encuentre ubicado en la faja adyacente del camino y que no cuente con la autorización respectiva de la Dirección de Vialidad, situación del todo utópica si se piensa en que la referida faja tiene un ancho de 300 metros hacia cada costado del camino. Esto comprende, dentro de la ciudad, una gran cantidad de avisos publicitarios (casas comerciales, kioscos, refugios peatonales, etc.), los que evidentemente no estuvieron en consideración al momento de concebir la norma legal que ahora se pretende aplicar. En este sentido merecen comentario los derechos adquiridos de los titulares de la publicidad que quedó incluida dentro de fajas de caminos públicos declarados tales con posterioridad a la autorización otorgada para exhibirla.
• Publicidad emplazada en los cruces: Este es el caso de violación más flagrante de la legislación vigente, ya que estos carteles no cumplen con requisito alguno de los necesarios para su emplazamiento.
• Publicidad emplazada en la faja adyacente a menos de 300 metros de cruces: Esta situación es la general en los caminos públicos ubicados dentro de las ciudades, debido a que los cruces se encuentran muy seguidos entre sí y no dejan espacio para la colocación de carteles. Cabe recordar que de conformidad a lo dispuesto por el reglamento, los carteles a su vez no deben encontrarse a menos de 300 metros unos de otros.
Como es posible apreciar en los ejemplos anteriores, es muy común que un aviso publicitario resulte ilegal ante la normativa vigente, como resultado de la aplicación de estas normas a una realidad totalmente distinta para la cual fueron concebidas.
Consecuencias de la actual legislación
Revisados los antecedentes expuestos, es posible identificar una serie de falencias en la legislación en comento, lo cual ha creado problemas a los actores económicos de este mercado.
Este reglamento no considera la realidad de las ciudades actuales, en especial Santiago, en las cuales a diferencia de 1977 existen varios caminos públicos al interior de ellas, lo que ha aumentado el ámbito de aplicación del mismo a situaciones que no fueron consideradas al momento de su redacción. Ello ha ocasionado que las exigencias impuestas por dicho reglamento, tendrían como consecuencia la inexistencia de publicidad caminera al interior de las ciudades, cuestión que claramente no se colige ni con las necesidades que la libre competencia presenta, ni con la realidad existente en las restantes ciudades del mundo. Es importante destacar que en la sentencia citada precedentemente, el Tribunal Constitucional reconoce en forma expresa el derecho a realizar la actividad económica regulada por el reglamento citado y la improcedencia absoluta de prohibir este derecho vía decreto.
La gran cantidad de elementos publicitarios que se encuentran instalados ilegalmente es de tal magnitud, que por ejemplo, en el caso de Santiago, la Dirección Regional de Vialidad Metropolitana no posee los recursos económicos suficientes para proceder al retiro de todos ellos. Así, el reglamento no sólo dificulta el obrar de aquellas empresas que se ajustan a derecho, sino que adicionalmente favorece la proliferación de entidades que ejercen su actividad económica de forma ilegal.
Los montos de las multas y la periodicidad con que éstas son aplicadas, son muy inferiores a la rentabilidad que los infractores obtienen al mantener los elementos publicitarios instalados en forma ilegal. Ello ha desincentivado el acatamiento a la ley, siendo preferible, desde un punto de vista económico, no respetarla, con idénticas consecuencias a las descritas en la letra anterior.
En conclusión, resulta importante el que se modifique y actualice la actual normativa de instalación de publicidad caminera, a fin de que ésta contenga los nuevos elementos de hecho que los avances en infraestructura han creado. Así podrán armonizarse las necesidades que presentan el transporte público y privado, con el legítimo ejercicio de una actividad económica como la publicidad exterior.
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