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Revista Nº 33
LA IRRUPCIÓN DEL DERECHO EUROPEO
 
La Irrupción del Derecho Europeo
Felipe Ernst E.
Abogado
Esta nueva disciplina es la expresión concreta de un fenómeno sin parangón en la historia del derecho moderno: Estados soberanos aceptan de antemano la incorporación a sus órdenes jurídicos internos de disposiciones que no han sido previamente aprobadas por sus respectivos órganos legislativos.
Si bien es poco conocido en Chile, el Derecho Europeo o comunitario es una disciplina de creciente importancia, que se estudia en connotadas universidades del mundo. Más allá de lo meramente académico, cabe preguntarse qué interés podría revestir este tema para los abogados chilenos. Al respecto, es posible ofrecer al menos tres respuestas. En primer lugar, constituye el derecho interno - en múltiples ámbitos - de más de 455 millones de europeos. Para destacar su relevancia, basta señalar que casi el 70% del trabajo de los órganos legislativos de los Estados miembros de la UE, responde a obligaciones emanadas del derecho comunitario.
En segundo lugar, el Acuerdo de Asociación Chile-UE, si bien es un instrumento de Derecho Internacional clásico en lo bilateral, ocupa un lugar jerárquico relevante dentro de la normativa comunitaria.
En tercer lugar, mirando hacia el futuro, es posible estimar que en el momento en que Chile decida formar parte de alguna iniciativa de integración regional, ésta necesariamente deberá inspirarse en la experiencia de la Unión Europea, la más exitosa del planeta.
A continuación presentaremos una visión general -aunque necesariamente incompleta- del derecho europeo, en la cual se examinará la formación y particularidades de este nuevo orden jurídico, sus fuentes, instituciones y relaciones con los órdenes jurídicos internos de los Estados miembros.
Sin duda, esta disciplina es la expresión concreta de un fenómeno sin parangón en la historia del derecho moderno, según el cual Estados soberanos aceptan de antemano la incorporación a sus órdenes jurídicos internos de disposiciones que no han sido previamente aprobadas por sus respectivos órganos legislativos.
UN NUEVO ORDEN JURÍDICO
En 1950 el Ministro de Relaciones Exteriores francés, Robert Schuman, propuso una idea que habría de derivar en la creación de la Europa comunitaria. El “plan Schuman” se caracterizó por su pragmatismo. Según éste, “Europa no se construirá de un solo golpe, ni como parte de un proyecto mayor; ella se hará paso a paso en virtud de realizaciones concretas que creen, inicialmente, una solidaridad de hecho”. Así, el proyecto invitaba a los Estados interesados a integrarse dentro de un limitado número de sectores económicos.
El primer acto constitutivo de este nuevo orden fue el Tratado que instituía la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA), de 1951, cuyo objetivo fue establecer un mercado común para dichos productos. Ésta fue creada por 50 años y en 2002 dejó de existir.
Posteriormente, en 1957, se celebraron los tratados que establecieron la Comunidad Económica de la Energía Atómica (CEEA), destinada a promover la utilización pacífica de la energía atómica en el Viejo Continente, y la Comunidad Económica Europea (CEE). Desde el inicio ésta fue la más importante y buscaba crear un mercado común fundado en una unión aduanera (libre circulación interna de mercancías y arancel externo común), la libre circulación de los factores de la producción (trabajadores, empresas, mercancías y capitales) y una protección adecuada a la libre competencia.
Las principales modificaciones a la CEE fueron el Acta Única Europea de 1986 y el Tratado de Maastricht, en vigencia desde 1993. El Acta Única incorporó temas de Medio Ambiente y de investigación científica y tecnológica a las competencias comunitarias y, sobre todo, facilitó la libre circulación de mercancías y personas. Maastricht, por su parte, creó una Unión Europea (UE) constituida por las tres comunidades que ya existían, cuyas competencias se vieron reforzadas por disposiciones relativas a política extranjera y de seguridad común, así como a cooperación en los ámbitos de la justicia y asuntos interiores.
Igualmente importante fue la creación de la Unión Económica y Monetaria y la integración de nuevas competencias en educación, industria, salud pública, cultura y defensa de los consumidores. Esta ampliación de los ámbitos cubiertos llevó al cambio de denominación de la Comunidad Económica Europea (CEE), la que se transformó en la Comunidad Europea (CE).
Por su parte, la UE es una entidad muy particular, actualmente compuesta por la CE y la CEEA, y por los llamados “segundo y tercer pilar”. El segundo se refiere a la política extranjera y de seguridad común, y el tercero a la cooperación en justicia y asuntos interiores. En sentido estricto, el Derecho Europeo se aplica sólo dentro del marco de la CE y la CEEA, ya que ambos pilares se basan en la cooperación intergubernamental (Derecho Internacional Público clásico).
La originalidad de este derecho radica en que a pesar del carácter supranacional de los órganos que lo han dictado -creados por tratados internacionales-, la densa normativa jurídica que lo compone tiene una naturaleza muy peculiar y distintiva. En razón de esta particular condición, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha consagrado la autonomía del orden jurídico comunitario, calificándolo inicialmente como “nuevo orden jurídico de Derecho Internacional” (sentencia Van Gend en Loos, 1963) y luego como “orden jurídico propio” (sentencia Costa/Enel, 1964).
LAS INSTITUCIONES COMUNITARIAS
Consejo Europeo
Está compuesto por representantes de los Estados miembros, generalmente los ministros nacionales responsables del tema respectivo. Tiene configuraciones diferentes (Medio Ambiente, Asuntos Económicos y Financieros, etc.), sin embargo siempre es la misma institución. Es el encargado de legislar, competencia que ejerce a iniciativa de la Comisión y en colaboración con el Parlamento Europeo. Sus decisiones son adoptadas por mayoría o unanimidad, según las materias, y los votos de cada país son ponderados de acuerdo al tamaño del mismo. Por ejemplo, Alemania, Francia, Italia y Reino Unido tienen 29 votos, Austria y Suecia 10 y Malta 3. La presidencia es rotativa, con una duración de seis meses.
Comisión Europea
Cuenta con veinticinco comisarios designados de común acuerdo por los Estados miembros. A diferencia de los integrantes del Consejo, los comisarios no son representantes de sus países de origen y tienen el deber de actuar en el interés general de la Unión. Cada uno de ellos se encarga de una materia o área temática, como comercio, educación, etc. Es el garante de los tratados fundadores y tiene el monopolio de la iniciativa legislativa. Adopta sus decisiones por la mayoría de sus miembros.
Parlamento Europeo
Sus miembros son elegidos por sufragio universal directo por los ciudadanos de los Estados miembros, lo que le confiere una gran legitimidad democrática. Ejerce un control político sobre el Consejo y la Comisión, y participa en la elaboración de textos legales.
Su grado de intervención en el proceso legislativo es diferente según el caso, ya que a veces sólo es consultado, pero en otras ocasiones su oposición sólo puede ser superada por la unanimidad del Consejo. Finalmente, hay circunstancias en que el Parlamento dispone de un verdadero derecho de veto. El incumplimiento de estas formalidades acarrea la nulidad del acto.
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE)
El derecho comunitario es directamente aplicable por los tribunales de todos los Estados miembros, los cuales son los verdaderos tribunales ordinarios del Derecho Europeo. La principal tarea del TJCE es interpretar dicho derecho y velar por su correcta aplicación. De este modo, los tribunales nacionales son competentes para conocer de todos los litigios relativos al derecho comunitario, a excepción de muy contados casos en los que sólo se puede recurrir al TJCE. Estos son algunos recursos especiales contemplados por la legislación comunitaria (Anulación, Incumplimiento, Omisión, Casación e Indemnización).
El punto de conexión entre los tribunales nacionales y el TJCE, que confiere unicidad al Derecho Europeo, haciendo que sea aplicado de igual manera en todos los Estados miembros, es el recurso Prejudicial. En su virtud, los tribunales nacionales consultan al TJCE respecto de la interpretación o validez de una norma comunitaria, y su opinión es obligatoria para el tribunal nacional.
La importancia y autoridad del Tribunal de Justicia sobrepasa con mucho las funciones meramente jurisdiccionales. A través de sus sentencias, el TJCE crea derecho, especialmente en la medida en que genera y cristaliza principios de derecho de carácter vinculante, que obligan tanto al derecho interno como al orden jurídico comunitario.
El TJCE está integrado por un juez por Estado miembro y en él están representados todos los sistemas jurídicos nacionales. Funciona generalmente en salas y es asistido por ocho “abogados generales”, cuya tarea es presentar dictámenes motivados sobre los casos planteados ante el Tribunal.
Desde 1989 existe un Tribunal de Primera Instancia, que depende del TJCE.
FUENTES DEL DERECHO EUROPEO
• Derecho escrito:
Derecho originario o primario, formado por los Tratados de la CE, la CEEA y el Tratado de la UE (Maastricht), con sus Anexos, Protocolos y modificaciones posteriores. El mismo nivel tienen los Tratados de Adhesión de los Estados no fundadores y el Estatuto del Tribunal de Justicia.
Derecho derivado o secundario, compuesto por las normas emanadas de los órganos de la UE. El Tratado de la Comunidad Europea (TCE) las clasifica en:
• Reglamento, que “tendrá un alcance general y será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro”. Corresponde a la ley interna.
• Directiva, norma que impone a los Estados miembros una obligación de resultado. Así, la directiva “obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios”.
• La Decisión, “será obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios”. Es un acto normativo que regula situaciones individuales, referidas a personas determinadas o indeterminadas.
• Las Recomendaciones y los Dictámenes, en ningún caso tienen carácter normativo y “no serán vinculantes”.
• Derecho no escrito y jurisprudencial:
comprende los Principios Generales del Derecho, tanto los específicos del derecho europeo como aquellos comunes a los órdenes jurídicos de los Estados miembros; y la costumbre y la jurisprudencia, formada por las decisiones del TJCE. A este conjunto de fuentes deben agregarse los tratados internacionales celebrados por la UE con terceros países (por ejemplo, el de Asociación con Chile), los cuales se ubican inmediatamente después de los tratados fundadores en la jerarquía normativa comunitaria.
RELACIONES CON EL DERECHO INTERNO DE LOS ESTADOS
La solución de las posibles diferencias entre los órdenes jurídicos nacionales y el derecho comunitario se encuentra en dos principios básicos del derecho europeo: la aplicación directa y la primacía del derecho comunitario.
Aplicación Directa: Las normas comunitarias pueden desplegar sus efectos por sí mismas y de manera uniforme en todos los Estados miembros, creando derechos y obligaciones para los particulares, quienes pueden invocarlas ante las autoridades públicas y exigir su respeto. El TJCE reconoció este principio en su fallo van Gend en Loos, de 1963, según el cual las disposiciones de los Tratados, aunque destinadas en principio a regular relaciones interestatales, pueden ser invocadas por los particulares con respecto de aquellas obligaciones asumidas por los Estados miembros que consisten en la creación de derechos en favor de aquellos, los que deben ser protegidos por las jurisdicciones nacionales.
Primacía del derecho comunitario: En el célebre fallo Costa c. ENEL, de 1964, el TJCE señaló que la primacía se funda en la naturaleza y características específicas de las Comunidades, entidades que fueron dotadas de poderes efectivos emanados de una limitación de soberanía y transferencia o atribución de competencias por parte de los Estados miembros. Esto entraña una limitación definitiva de los derechos soberanos del Estado miembro en favor del ordenamiento jurídico comunitario, no pudiendo prevalecer una norma nacional relativa a esos derechos definitivamente transferidos.
Agrega que el derecho comunitario “no podría existir si se admitiese que cada Estado miembro pudiera, en razón de su propio interés, derogarlo o modificarlo unilateralmente”. La primacía es una característica absoluta y para el TJCE es la “regla fundamental para la existencia de la Comunidad”, que se manifiesta en la no aplicación de las normas internas incompatibles.
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