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Revista Nº 22
TEMAS
 
La Crisis Carcelaria en Chile: ¿Qué Hacer?
Por Francisco José Folch
y Eugenio Guzmán

La actual crisis carcelaria por la que atraviesa nuestro país es una de las más graves en su historia, habiéndose agudizado en los últimos años. Las cárceles no dan abasto para recibir a los reclusos y las malas condiciones en que viven los internos no entregan garantías mínimas de dignidad ni permiten la rehabilitación de los delincuentes. A modo de ejemplo, el actual déficit carcelario es de 60%, el mayor en los últimos 30 años, lo que significa que donde hoy hay 10 reclusos, debiera haber seis. Consecuencialmente, cada vez con mayor frecuencia se producen motines, toma de recintos, fugas, huelgas de hambre, desórdenes. Esa situación de hacinamiento y la falta de una política clara en materia carcelaria son factores que en gran medida explican situaciones tales como la muerte de 26 internos en el penal de Iquique, el 20 de mayo de 2001, las fugas de la cárcel de Valparaíso dos años antes y otros problemas aparentemente menos relacionados, tales como el alto nivel de reincidencia, que supera el 50%, y las altas tasas de delincuencia. A continuación se formulan un breve diagnóstico de la situación actual y algunas ideas prioritarias acerca de lo que debiera incluir un programa de modernización del actual sistema carcelario chileno.

¿ Qué hay detrás de la crisis?
El problema que enfrenta el sistema penitenciario chileno se puede explicar a partir de dos fenómenos que se han hecho más críticos en los últimos años. Por una parte, se ha producido un aumento de la población penal, debido al incremento que ha experimentado la delincuencia. Mientras en 1990 había 22.500 reclusos en todo el país, en el año 2000 su número se elevó a 34.000, lo que significa un crecimiento del 51%. Lo anterior se confirma al observar las tasas de denuncias de delitos: las tasas de delitos y simples delitos son superiores en 112% a las que existían hace 20 años. En el caso de delitos como el robo, el crecimiento ha sido superior al 170%. Para apreciar la magnitud de lo anterior -en términos del número de denuncias y no de tasas-, mientras en 1980 se denunciaban unos 31.000 robos al año, 20 años después se denunciaban más de 106.000. Si se considera que las denuncias representan menos de la mitad de los casos ocurridos, eso significa que en el 2000 ocurrieron más de 260.000 robos. Si a éstos se agregaran otros delitos como hurtos, lesiones, violaciones y homicidios, se llegaría a los 400.000 casos delictivos. Otro factor concurre también a la crisis carcelaria: el déficit y el deterioro de la infraestructura carcelaria. Actualmente, la capacidad del sistema penitenciario chileno está diseñada para recibir a 21 mil internos. En la práctica alberga a 34 mil; esto es, el déficit carcelario supera el 60%. Si bien el déficit carcelario ha sido alto durante los últimos 15 años, fluctuando en valores superiores al 30%, en la actualidad presenta niveles significativamente más altos.
Los problemas de hacinamiento repercuten en las posibilidades de los jueces para disponer el uso preventivo del recinto penal, en muchos casos en que ello sería manifiestamente fundado; por tal motivo, muchos delincuentes quedan en libertad para seguir delinquiendo. Por otra parte, las condiciones de vida dentro de los recintos son tan inadecuadas, que la rehabilitación es prácticamente imposible, lo que se traduce en altos niveles de reincidencia: dos tercios de los delitos son cometidos por reincidentes. Adicionalmente, el hacinamiento dificulta la posibilidad de separar a los reclusos más experimentados de los primerizos, lo que, lejos de interrumpir la carrera delictiva, fomenta su perfeccionamiento. La falta de infraestructura contribuye también a un ambiente en el que la promiscuidad y la droga impiden que los reclusos cumplan sus condenas con dignidad. Los motines, tomas, fugas, huelgas y desórdenes que se han producido en los últimos años claramente se deben a estos graves problemas de sobrepoblación penal y déficit carcelario. Sin embargo, otros elementos que se han incorporado recientemente también favorecen estas situaciones. Es el caso del relajamiento de la disciplina interna, lo cual queda de manifiesto en el acceso de los internos a celulares -lo que les permite coordinar sus acciones antirreglamentarias-, armas hechizas e incluso drogas. No se adoptan los procedimientos y las medidas de seguridad que correspondería, por una grave subdotación de personal y también por una cultura organizacional relacionada con el régimen de visitas existente y con la clase de contacto entre los internos que se permite de hecho. En fin, los erráticos criterios en materia de indultos, libertad provisional y condicional alientan, asimismo, una atmósfera permanente de expectación y efervescencia entre los reclusos.

¿Un problema de recursos?
Con frecuencia se afirma que la falta de control y de capacidad para anticipar incidentes dentro de las cárceles se debe a la insuficiencia de recursos. Sin embargo, el presupuesto global de Gendarmería es hoy tres veces superior al de hace 15 años. Lo que sí se ha deteriorado de manera muy significativa es la relación entre la dotación de personal y el número de reclusos, que ha disminuido en 12,3% en los últimos 15 años. Esto se traduce en que la responsabilidad promedio del personal efectivo en labores de custodia sea de unos 8 reclusos por gendarme, lo que contrasta con los parámetros internacionales, que recomiendan una proporción de un gendarme por cada cuatro internos.

¿ Por dónde va la solución?
Son muchos los problemas vinculados al secular retraso del sistema carcelario chileno. Sin embargo, destacan al respecto tres áreas de política pública que deben ser abordadas con prioridad. Primero, las relativas a la modernización del sistema; segundo, un conjunto de políticas tendientes a aumentar la eficacia en la aplicación de sanciones y el mejoramiento de los niveles de rehabilitación; y, tercero, medidas relacionadas con la racionalización de funciones.

1.La modernización del sistema carcelario:
La modernización carcelaria no sólo requiere ampliar la capacidad de los recintos penales en su conjunto para albergar adecuadamente a toda la población carcelaria, sino también mejorar la calidad de dichos recintos.Para ello es necesario mejorar el diseño de la infraestructura carcelaria para hacer las cárceles más seguras, tanto desde la perspectiva del control de la población como de la prevención de accidentes, y más adecuadas para el desarrollo de talleres laborales. Adicionalmente, se requiere un plan gradual para incrementar el número de gendarmes y, en conjunto con el uso de nuevas tecnologías de control y diseños de construcción, acercarse a los estándares internacionales, cercanos a cuatro reclusos por vigilante. Finalmente, en cuanto a la administración es imprescindible mejorar la eficiencia de la gestión de los recintos penales, mediante la amplia concesión a privados de la administración y gestión de los mismos. Al respecto, la experiencia internacional ha resultado ser positiva. Así, por ejemplo, actualmente en los Estados Unidos más de 145.000 internos se encuentran en cárceles administradas por privados. Casos similares, en similar escala, se encuentran en Inglaterra, Escocia, Australia, Nueva Zelanda, Francia y Sudáfrica.

2. Políticas de rehabilitación y reinserción social:
El sistema penitenciario debe respetar la dignidad de las personas que tiene a su cargo, para lo cual se han probado internacionalmente conducentes las medidas que fomentan el trabajo dentro de las cárceles. Eso requiere, en primer lugar, la modificación del actual Reglamento Penitenciario, para establecer un marco legal único e integrador, que regule la relación entre las empresas y Gendarmería, por una parte, y entre ésta y los reclusos, por otra. Este reglamento debería establecer, entre otros:

• los derechos y obligaciones de los agentes participantes;
•un mecanismo de selección de empresas sobre la base de licitaciones públicas;
•un mecanismo participativo de selección de reclusos;
• las causales de terminación de contratos con privados;
• la modalidad de administración y resolución de conflictosque se aplicaría en la ejecución del programa. En segundo lugar, se debe establecer un sistema de administración mixto de los programas de trabajo penitenciario, mediante la creación de una instancia consultiva de participación conjunta entre empresarios y Gendarmería, que genere las directrices orientadoras y actúe como instancia mediadora. En tercer lugar, debe elaborarse un "Estatuto de Derechos del Recluso". Este documento debería contener los estándares mínimos que debe cumplir un centro de reclusión a la luz de la experiencia internacional comparada. Éstos deben cubrir áreas tales como:

• administración y gestión (políticas y procedimientos institucionales, administración de personal, sistema de información, entre otros);

• infraestructura (seguridad, tamaño, organización y ubicación, condiciones del entorno, tamaño de la celda y de espacios comunes, áreas de administración);

• operaciones institucionales (control, procedimientos de seguridad y emergencia, normas internas y disciplina, derechos de los reclusos);

• servicios institucionales (recepción y orientación, clasificación, alimentación, higiene, salud, servicios sociales, egreso);

• programas para reclusos (trabajo e industrias carcelarias, educación y capacitación, recreación, biblioteca, programas religiosos, recepción de correo, uso de teléfonos y régimen de visitas). Finalmente, se debe crear la figura del Juez de Ejecución de Penas, para velar por el respeto de los derechos de las personas bajo control del sistema penitenciario, ya sean procesadas o condenadas, recluidas o tratadas en el medio libre. Además, deberá mediar en la resolución de conflictos suscitados en los talleres industriales carcelarios.

3. Racionalización del sistema carcelario:
La racionalización del uso de la cárcel tanto para procesados como para condenados, tiene sentido en la medida en que existan penas alternativas a la cárcel que puedan cumplir los mismos propósitos y con menores costos. Eso requiere definir el tipo de personas que deben ser recluidas y generar alternativas para las restantes. Al respecto se proponen dos medidas concretas:

• Reformar el sistema de penas alternativas por medio de la creación de un nuevo catálogo de sanciones más diversificado; la creación de un órgano ejecutor que garantice el adecuado control sobre el cumplimiento de ellas; y la incorporación de informes técnicos pre-sentenciales para apoyar la decisión respecto de la pena a aplicar en cada caso.

• Hacer operativas las medidas alternativas a la prisión preventiva establecidas en el nuevo Código Procesal Penal (arresto domiciliario, sujeción a la vigilancia por parte de una persona o institución determinada, obligación de presentarse periódicamente ante el juez, prohibición de salir del país o ámbito territorial que fijare el tribunal, prohibición de comunicarse con personas determinadas, prohibición de acercamiento a la víctima), mediante la creación de un órgano ejecutor que controle el cumplimiento de estas medidas y dé eficacia práctica a su imposición por parte de los jueces. Adicionalmente a dichas medidas alternativas, debe también atenderse a la fijación de estándares mínimos que debieran cumplir las cárceles para la protección de la población penal. A este respecto, en Estados Unidos existen dos instituciones que han elaborado un listado de estándares que debe cumplir una institución penitenciaria para proveer un servicio calificable como adecuado. Éste ha sido elaborado por un equipo de profesionales idóneos y es revisado periódicamente. Desde 1978 estas organizaciones ofrecen a las instituciones penitenciarias un sistema de acreditación voluntario, para evaluar su operación según los citados estándares, lo cual les permite mejorar el servicio y formular planes de desarrollo. Este proceso de acreditación se ofrece a toda clase de instituciones penales, públicas o privadas. Incluye a cárceles federales y estatales, centros correccionales juveniles, locales de detención y centros de reclusión parcial, entre otros. La gran mayoría de estos estándares se traduce en la exigencia de un documento escrito que regule determinada situación, el cual debe ser difundido según corresponda y revisado periódicamente. El resto de ellos establece un criterio determinado a cumplir por la institución, formulado de modo claro, medible y objetivo. Estos criterios han sido clasificados como obligatorios y no obligatorios, siendo los primeros alrededor del 10% del total. La acreditación de la institución se obtiene cuando ésta cumple con el 100% de los estándares obligatorios y el 90% de los no obligatorios. Además, se clasifican por tema en 5 grupos: administración y gestión, planta física, operación de la institución, servicios otorgados por la institución y programas que se ofrecen a los internos. A continuación se revisa cada uno de estos grupos de estándares y se presentan algunos ejemplos.

• Administración y gestión. En esta sección se incluyen estándares referidos a la administración general, al manejo monetario, al personal que allí trabaja, al manejo de los sistemas de información y al trabajo de voluntarios. La institución debe contar con un documento escrito respecto de las políticas, procedimientos y prácticas que garanticen el acceso de los medios de comunicación a la institución, pero también resguarden el derecho a la privacidad de los reclusos. La institución debe usar una fórmula para determinar el número de funcionarios que requiere en los cargos esenciales. La fórmula debe considerar como mínimo las vacaciones, los feriados legales y la tasa promedio de ausentismo por enfermedad.

• Planta física. En este grupo se fijan los estándares relacionados con el espacio físico de la institución, lo cual incluye requerimientos de espacio por persona, seguridad y condiciones ambientales. La institución debe contar con alarmas de fuego y un sistema de detección de humo automático, o contar con plan para adquirirlos en un plazo razonable, lo que debe ser aprobado por la autoridad pertinente (estándar obligatorio). Instituciones con más de 500 internos deben ser divididas en unidades de administración semi-autónomas, en las que el equipo a cargo tiene facultad para tomar ciertas decisiones relacionadas con la seguridad, los servicios y programas que se ofrecen. El número de reclusos no puede superar la capacidad del recinto, entendida como nœmero de camas segœn el diseño original del edificio. Las celdas deben ser unipersonales, a excepción de los recintos de seguridad mínima. Las celdas unipersonales debe contar con un espacio no ocupado por muebles de, al menos, 3,25 m2 por persona. La temperatura en el recinto debe ser apropiada tanto en invierno como en verano. La institución debe contar con formas mecánicas de elevar o reducir la temperatura y la humedad hasta los niveles apropiados.

• Operación de la institución. Esta sección incluye los estándares relacionados con el control de los internos, las reglas disciplinarias y los derechos de los reclusos. La institución debe contar con equipos de emergencia de luz y de comunicación con el exterior. Debe existir un documento escrito sobre los procedimientos disciplinarios en caso de que los internos violen las reglas. Deben existir documentos escritos que garanticen un trato igualitario, sin distinción segœn raza, religión, nación de origen, sexo, discapacidades u opiniones políticas, en lo que respecta al acceso a programas, planes de trabajo y otros.

• Servicios otorgados por la institución. Se refieren principalmente a los servicios de alimentación, salud e higiene que ofrece la institución a sus reclusos. Debe existir una política por escrito que contemple una inspección semanal de todas las instalaciones relacionadas con la alimentación de los internos, incluyendo las zonas donde la comida es preparada y servida, la cual debe ser realizada por personal administrativo, médico o nutricionista; esto puede incluir a la persona encargada de la supervisión de alimentos o a quien ella designe. La temperatura de los refrigeradores y el agua deben ser verificadas diariamente por personal administrativo, médico o nutricionista (estándar obligatorio). Debe existir un espacio para que los reclusos puedan alimentarse en grupo, salvo que existan razones de seguridad que no lo permitan; la comida no debe ser servida en la celda salvo por razones de seguridad. Deben existir inventarios disponibles de vestuario, ropa blanca y camas, para asegurar su reemplazo oportuno en caso necesario. Deben existir instalaciones suficientes para asegurar que cada interno pueda ducharse al menos tres veces por semana.

• Programas que se ofrecen a los internos. Estos estándares regulan los programas de trabajo, actividades recreativas, uso de teléfono y correo, entre otros. La institución debe mantener un listado escrito de trabajos de jornada completa o cupos en programas laborales, que provea empleo para todos los reclusos en condiciones de trabajar. El plan de trabajos debe proveer empleos para reclusos discapacitados.

Conclusión
Es obvio que todo lo anterior suena a irrealizable en Chile. Sin embargo, es posible, y lo ha sido en otros países, si se deja de lado el dogma estatista, que presume una supuesta obligación de actividad exclusiva y excluyente del Estado en esta materia, invocándose -paradójicamente- el mejor resguardo de los derechos de los reclusos. En realidad, la observancia no analítica ni racional de ese dogma ha significado, históricamente, mal uso de los recursos y lleva a situaciones como la ocurrida en Iquique. Ciertamente, para superar la crisis carcelaria no basta con dictar un estatuto de derechos de los reclusos. Eso es necesario, señala una dirección y una meta, y precisa las condiciones que la autoridad debe cumplir y que pueden serle exigibles hasta el grado de generarle una responsabilidad política. Y es necesario, sobre todo, porque la pena restrictiva de libertad, como sanción legal, es, teóricamente, la pérdida de la libertad y de algunos derechos cívicos por cierto tiempo; y no consiste, sin duda, en cambio, exponer o someter al recluso a toda suerte de otros riesgos y vejámenes inaceptables, como ocurre en la práctica. Pero un estatuto semejante será, anticipablemente, sólo letra muerta, si no se resuelve simultáneamente el referido problema de gestión de recursos, del que depende la solución de los de infraestructura, servicios, dotación y demás referidos. Y, a su vez, la buena gestión depende, como se dijo, de abandonar el dogma estatista en el campo penitenciario. Las señales de alerta para el país en esta materia han sido ya mœltiples y concordantes. Si sobreviene una situación desastrosa, nadie podrá aducir que no era enteramente predecible.
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