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Revista Nº 22
TEMAS
 
Los Planes Reguladores Urbanos Comunales y la Participación Ciudadana
Por Juan Eduardo Figueroa V.

Con motivo del vertiginoso desarrollo urbano de las ciudades, cada día están teniendo más importancia los instrumentos de planificación u ordenamiento territorial y, especialmente en la órbita comunal, los denominados planes reguladores urbanos comunales, los cuales en la realidad vienen a fijar su contenido al derecho de propiedad.

En efecto, los planes determinan elementos tan básicos como el uso del suelo, esto es, las actividades que se pueden desarrollar en él y a qué se pueden destinar las edificaciones que se emplazan: residencial, equipamiento, actividades productivas, infraestructura, espacio pœblico, etc.; densidad habitacional, la cual determina, entre otras cosas, el tipo de edificios que se puede emplazar; la altura de las edificaciones, el agrupamiento de los edificios o el porcentaje posible de ocupación de suelo al construir; incluso, pueden determinarse zonas no edificables o de edificación restringida, por constituir un peligro potencial para los asentamientos humanos, como por ejemplo en caso de mala calidad del subsuelo o de zonas inundables o potencialmente inundables.

Toda comuna -por pequeña que sea- debe contar con un plan regulador comunal. En la actualidad existen en Chile aproximadamente 230 planes reguladores comunales de un total de 342 municipios a nivel país. Los planes reguladores pretenden conciliar el interés pœblico con el interés privado, garantizando a los ciudadanos una calidad de vida adecuada en las ciudades. El Ministerio de la Vivienda a través de la División de Desarrollo Urbano, mediante la circular N1⁄455 de 27 de Octubre de 1999, en que se regula el contenido de los planes reguladores comunales, ha establecido que el principal objetivo de éstos debe ser asegurar a sus habitantes"la mejor calidad urbana posible", lo que se vincula estrechamente a la bœsqueda de una mayor eficiencia en la ciudad y con los niveles de satisfacción de los requerimientos para el desarrollo de su propia población, y con su capacidad para responder a las exigencias de hoy, en términos económicos, institucionales, políticos, culturales, morfológicos y ambientales.

Las disposiciones de los planes reguladores son obligatorias para todo proyecto que se emplace en el área reglamentada, siendo al mismo tiempo el instrumento a través del cual la comuna decide la oportunidad, las prioridades y las modalidades de expansión del territorio apto para acoger actividades urbanas.

El procedimiento de aprobación de estos instrumentos se encuentra en la actualidad establecido no sólo en la Ley General de Urbanismo y en su Ordenanza, sino también en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, en la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional y, por œltimo, en la Ley 19.300 sobre Bases de Medio Ambiente.
Del examen de las disposiciones antes indicadas se extrae el procedimiento aprobatorio, que parte con la elaboración y actualización del Plan Regulador Comunal respectivo, a cargo de la Municipalidad, y específicamente del asesor urbanista, funcionario que está adscrito a la Secretaría Comunal de Planificación SECPLAC. Anteriormente, el asesor urbanista era parte de la unidad encargada de las obras municipales. Elaborado el proyecto, debe exponerse al pœblico, comunicándose el lugar y el plazo en que será expuesto, mediante dos avisos, en semanas distintas, en algœn diario de los de mayor circulación en la comuna. La exposición debe hacerse por un plazo no inferior a 30 días a contar de la segunda publicación y los interesados pueden formular por escrito, dentro del plazo de 15 días, las observaciones fundadas que estimen convenientes.

Por otro lado, de acuerdo a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, el Alcalde está obligado a informar del Plan Regulador al Consejo Económico y Social Comunal (CESCO), organismo que dispone del término de 15 días para formular sus observaciones al Plan Regulador. La ley no indica la oportunidad precisa para requerir esta opinión, de manera que podría ser en cualquier momento previo a la aprobación por el Concejo Municipal. Otro trámite cuya oportunidad no está señalada en la ley es la evaluación del impacto ambiental del instrumento de planificación territorial. Sin embargo, la circular de la Dirección de Desarrollo Urbano N1⁄423 sugiere que el ingreso al control ambiental se efectœe "paralelamente con la consulta y exposición al pœblico que prescribe la Ley General de Urbanismo y Construcciones".
Una vez cumplido lo anterior, el Alcalde está en condiciones de presentar el proyecto de plan "en forma fundada" al Concejo Municipal, para que éste lo apruebe o lo rechace. Las observaciones que hubieren hecho los particulares deben ser puestas, oportunamente, en conocimiento del Concejo al someterse a su aprobación el proyecto de plan, debiendo éste, conforme al nuevo texto de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, aprobado por Decreto nœmero 75 del MINVU, publicado en el Diario Oficial de 25 Junio de 2001, pronunciándose sobre dichas observaciones. Ahora bien, si hay cambios de fondo o que afecten a los particulares que hubieren formulado observaciones, el proceso de exhibición al pœblico debe repetirse por un plazo no inferior a 15 días.
Una vez finalizada la etapa municipal, deben enviarse los antecedentes a la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo para su informe técnico y posterior remisión al Gobierno Regional, donde se requiere la aprobación del Consejo Regional. Si el informe del SEREMI fuere desfavorable, el acuerdo del Consejo Regional deberá ser fundado.

El Consejo Regional, conocido como CORE, sólo puede aprobar o rechazar el plan. Una vez aprobado, se promulga por el Intendente, para luego ir a toma de razón a la Contraloría y, por œltimo, publicarse en el Diario Oficial un extracto tanto del plan regulador como de su Ordenanza en uno de los diarios de mayor circulación en la comuna.

El procedimiento aprobatorio de los planes reguladores comunales recién reseñado, revela serias deficiencias en cuanto a la participación ciudadana, sin que en la realidad se esté cumpliendo la Política Nacional de Desarrollo Urbano formulada por el Ministerio de la Vivienda, contenida en el Decreto Supremo N1⁄431 de 4 de Marzo de 1985, que en su N1⁄4 12 establece los objetivos para la participación de la comunidad, señalando, entre otros: a) Informar y crear una conciencia urbanística en el ciudadano, que contribuya a una mejor comprensión de los problemas urbanos y una participación activa en la solución de los mismos; b)incorporar a la población, a nivel comunal, en la toma de decisiones sobre desarrollo urbano, a fin de mejorar su participación en la planificación local asegurando el posterior cumplimiento de sus disposiciones; y c) enriquecer, con la incorporación de la opinión de la comunidad, los planteamientos sobre desarrollo urbano.

Si bien con motivo de las modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades introducidas por la Ley 19.602 se abrieron nuevas posibilidades de participación ciudadana, con la convocatoria a plebiscito comunal y las audiencias pœblicas municipales por medio de las cuales el Alcalde y el Concejo conocerán acerca de las materias que estimen de interés comunal, en la realidad existen serias deficiencias en la participación ciudadana.

En efecto, en lo tocante al proceso de elaboración de los planes reguladores, falta entre otras cosas, claridad en la definición de los objetivos comunales, esto es, que los ciudadanos puedan participar en las decisiones importantes, como el decidir acerca de qué tipo de comuna quieren tener, esto es, una con vocación residencial, comercial, industrial, etc.

Asimismo, en la actualidad, mediante el sistema de exposición al pœblico de los planes reguladores, no se logra que los ciudadanos puedan informarse adecuadamente de sus contenidos, requiriéndose conocimientos técnicos para poder entender el alcance de las diversas disposiciones contenidas en un plan regulador comunal. Lo anterior se ha tratado de corregir en el nuevo texto de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, aprobado por el Decreto 75 del MINVU, en el cual se entrega a las municipalidades la facultad de contemplar un proceso de participación ciudadana, adicional o complementario al legal, informando a la comunidad desde el inicio del estudio mediante una o más exposiciones de carácter didáctico sobre los principales aspectos de la iniciativa, tanto en la etapa de formulación del diagnóstico como en la elaboración del anteproyecto, que señalen su objetivo y fundamentos y demás contenidos del proyecto del plan. Confiamos que las municipalidades hagan uso de esta nueva facultad, para así poder mejorar el proceso de participación ciudadana en la elaboración de los instrumentos comunales de planificación territorial.

Por otro lado, vemos que en cuanto a la aplicación de los planes reguladores, una vez aprobados, que existe una rigidez muy grande en ellos, que normalmente los hace de difícil aplicación y se dificulta adaptarlos a hechos sobrevinientes, lo que significa en la realidad una incapacidad de dar señales adecuadas a los ciudadanos acerca del tipo de ciudad en que se quiere vivir.

En otro orden de consideraciones, existen importantes fuentes de decisión que afectan al desarrollo urbano tanto o más que la planificación, como son las inversiones de infraestructura vial que efectœa el Ministerio de Obras Pœblicas, las políticas del Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones o las políticas de vivienda social del propio Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, todas las cuales suponen que exista una coordinación intersectorial, la que hoy día no se divisa. Eso ha dificultado aœn más proyectos emblemáticos dentro de la ciudad de Santiago, como por ejemplo, la Costanera Norte.

En suma, en nuestra opinión, para un desarrollo armónico y equilibrado de las comunas y las ciudades resulta necesario poder limitar el amplio margen de discrecionalidad de que gozan las autoridades en la formulación de los planes reguladores comunales, constituyendo uno de los mecanismos idóneos el buscar un sistema adecuado de participación ciudadana que permita a los habitantes de la comuna y de la ciudad determinar las características esenciales del barrio o lugar donde quieren vivir o trabajar.
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