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Revista Nº 21
TEMAS
 
Vigésimo Aniversario de la Constitución de 1980

Con excepción de la Carta Fundamental de 1833, prolongada parcialmente en la de 1925, nuestras Constituciones no han sido longevas. Por eso, llama la atención que el Código Político de 1980, con dos décadas de vigencia en varios de sus capítulos y apenas diez años de aplicación en los pertinentes a los órganos de elección popular, sea ya la tercera de las Cartas Fundamentales chilenas de más larga duración.

En sus etapas de estudio, elaboración y aprobación, la Constitución de 1980 fue objeto de divergencias. Casi sin debate público y hallándose el país bajo regímenes de excepción, se cruzaban, en desigualdad de acceso a los medios de comunicación, la defensa con el ataque a los cambios que se anunciaban por el gobierno militar a la Carta de 1925. Unos argumentaban que se trataba de innovaciones, a menudo originales, indispensables para prevenir la recaída en la demagogia, el estatismo y la violencia; los demás impugnaban esas fórmulas porque entronizaban el autoritarismo, la tecnocracia y la democracia tutelada, apartándose de nuestra trayectoria republicana y de justicia social.

Fluye de las ideas expuestas que rememorar los veinte años de vigencia de la Constitución en vigor será motivo de evaluaciones opuestas, aunque no tan descalificatorias como las que se manifestaron en la época aludida e incluso después. Es difícil imaginar, sin embargo, que exista un consenso, básico y profundo, en torno a la legitimidad de la actual Constitución en la plenitud de sus principios y normas. Quienes admiran la obra del Poder Constituyente de 1980, más aún sin las reformas que ha experimentado, piensan que implantarla fue la decisión más acertada en punto a resolver la crisis que la motivó.

Agregan que ha permitido el desarrollo del país, sobre la base de la iniciativa privada, culminando en años de prosperidad reconocidos, aun en el extranjero. Por el contrario, han aumentado los detractores de ese sistema constitucional, reputando insuficientes los cambios que le han sido introducidos y propugnando, por consiguiente, nuevas enmiendas que posibiliten una mayor injerencia estatal en la regulación de la actividad socio-económica, conjugando la generación de riqueza con la equidad en el acceso a ella.

Fuerza Normativa de la Supremacía
Los juicios que se dirigen a la Constitución son de elogio y de crítica, pero ni aun los más adversos la descalifican por completo. La experiencia ya vivida permite, en efecto, descubrir y apreciar la impronta valiosa que ha dejado en el ordenamiento jurídico y, más relevante todavía, en el criterio con que ha comenzado a ser interpretado en sus relaciones con la supremacía constitucional. Esto nunca fue así en Chile y, por lo mismo, el cambio merece ser realzado.

La fuerza normativa de la Ley Suprema, la imperatividad ineludible de sus principios y normas con rasgos directos e inmediatos, la cualidad vinculante que ella tiene para todos los órganos públicos y los particulares, obliga a obedecerla, de buena fe, en su espíritu más que en la letra. Pues bien, esa energía normativa ha penetrado en las disciplinas más diversas, llevando a que las instituciones administrativas, las civiles y penales, laborales o procesales, por ejemplo, tengan que ser revisadas, primeramente, desde el punto de vista de su mérito constitucional. Este fenómeno de constitucionalización del Derecho es nuevo y va avanzando paulatinamente, incluso en la Magistratura, como se advierte en sus fallos más recientes. La abogacía experimenta el mismo proceso y se admite, sin vacilación, que el letrado no puede desenvolverse con éxito en estrados sin dominio del Derecho Constitucional.

La cátedra universitaria ha contribuido a explicar y difundir aquel principio. Sin embargo, es el Tribunal Constitucional la institución a la cual debe adjudicarse el papel decisivo en el tema. Obrando con independencia y versación, esa Magistratura ha pronunciado sentencias que fueron determinantes para el regreso de Chile a la democracia; ha defendido la primacía del Código Político; por último, el concepto de sistema constitucional al que ha acudido, en especial a través de la visión dúctil de los preceptos fundamentales y de una interpretación, conciliadora y razonadamente respetuosa de la obra de los órganos políticos, son algunos de los motivos que justifican el reconocimiento de que goza esa institución.

Arraigamiento de la Parte Dogmática
En esta parte de toda Constitución se halla la declaración de los derechos y deberes inherentes a la persona por su dignidad de tal, así como las acciones o garantías deducibles para infundirles eficacia y hacerlos respetar. Esta parte de la Carta Fundamental de 1980 fue la más acuciosa, visionaria y transparentemente elaborada. Esa circunstancia explica por qué la parte dogmática está consolidada, prueba de lo cual son los proyectos, sólo puntuales, que buscan reformarla. Aquí, en suma, la Constitución se ha arraigado en los destinatarios de sus preceptos, aplicándose a diario en la convivencia. Presenciamos un hecho sin precedentes en nuestro constitucionalismo y que, como es obvio, se erige en sólido cimiento de su continuidad. El proceso referido transcurre imperceptiblemente, pero una vez asentado vivifica a la Constitución en cuanto es vivida. Creo que nunca, como he dicho, se había llegado a esta identificación de la población con la parte dogmática de la Carta Fundamental. Cuanto más constantemente es invocada, en idéntica magnitud se demuestra que, al amparo de sus preceptos, ciertos conflictos sociales han quedado resueltos, o contando con ella la gente progresa en su bienestar espiritual y material. Ello robustece la confianza en el Código Político, incrementándose el compromiso por la paz con justicia y seguridad jurídica que la vigencia de él dispensa. En el arraigamiento de la parte dogmática ha influido, con rasgos preponderantes, el recurso de protección de ciertos derechos esenciales. Esa acción cautelar representa una de las innovaciones más importantes y efectivas de la actual Constitución. Pese a los obstáculos levantados para admitirla y acogerla, la jurisprudencia resultante de los miles de recursos resueltos cada año, ha ido cambiando el ordenamiento jurídico y la mentalidad con que es concebido e interpretado.

Reconociendo la existencia de excesos en el ejercicio de ese arbitrio, hoy bastante disminuidos, cabe agregar que él ha convertido a la Constitución en normativa útil y al alcance de la población en general, incluyendo la más humilde. Va quedando así en el pretérito uno de los reparos más certeros que merece nuestro constitucionalismo, esto es, que ha contemplado declaraciones de derechos en catálogos exhaustivos, pero omitiendo las acciones, especialmente jurisdiccionales, que permiten a la gente hacerlos respetar, cualquiera sea quien los amenace u ofenda. Hincapié cabe hacer, en tal sentido, en que el recurso de protección ha suplido, parcialmente, es cierto, la falta de tribunales administrativos.

Derecho Constitucional Internacional
La parte dogmática ha abierto, a través de la reforma del artículo 51⁄4 efectuada en 1989, la integración de nuestro Derecho Constitucional con el contemplado en los tratados sobre derechos humanos, ratificados por Chile y vigentes en nuestro país.
Esta es una vertiente que debe ser ligada a la globalización y a la relativización del concepto de soberanía. De ella comienzan a fluir efectos positivos, especialmente en nexo con la necesidad de adecuar nuestro ordenamiento a lo propugnado en aquellas convenciones internacionales. Sobre la base de la aplicación, supletoria y complementaria, entre los dos regímenes constitucionales señalados, esto es, ceñidos al carácter coadyuvante que el Derecho Constitucional Internacional tiene con respecto al Derecho Constitucional nacional, el resultado es que se ha enriquecido el estatuto de la persona y el acceso de ella a los órganos jurisdiccionales encargados de protegerla. El fallo de la Corte Interamericana, pronunciado un mes atrás, es un ejemplo de la prudencia y sana disposición con que sus jueces han concretado tales postulados, a favor de una libertad de expresión sin censura, pero custodiando, moralmente, el futuro de la infancia y juventud.

No ha sido posible todavía llegar a acuerdo acerca del rango constitucional de los tratados aludidos. Tampoco hemos coincidido en las consecuencias que ello tiene en el imperativo de aprobar las modificaciones de nuestra legislación interna. La cuestión sigue pendiente, pero esta situación debe atribuirse a los intérpretes y jamás al texto, contexto y espíritu del artículo 51⁄4 de la Carta Fundamental.

Verdaderamente, las dudas y controversias que subsisten en la aplicación del Derecho Constitucional internacional en Chile arrancan, primordial aunque no exclusivamente, de las causas judiciales en trámite por violación de los derechos a la vida e integridad personal, ocurrida en los años del gobierno militar. Son, por consiguiente, circunstancias políticas y jurídicas graves, complejas pero resolubles con buena voluntad, cuyo origen está en interpretaciones divergentes de las tres últimas décadas de nuestra historia.

Lo cierto es que la Constitución posee la flexibilidad para acoger soluciones diversas, más aún si son sólo legales. La misión recae, entonces, en concertar las decisiones por los órganos competentes para hacerlo.

El Centro de la Controversia
Trátase de la parte orgánica, instrumento de Gobierno o conjunto de autoridades que participan en el desempeño de la soberanía.

En esa parte se halla la serie de capítulos más secreta y apresuradamente debatida en las tres etapas que tuvo el estudio de la Carta Fundamental. A su articulado, frecuentemente carente de historia fidedigna, se llegó doblegando facciones del régimen militar y tropiezos que surgieron desde fuera de él para demorar la aprobación del nuevo Código Político. La rapidez con que fue preparado el texto perjudicó el análisis ecuánime de las causas de la crisis de 1973 y de las fórmulas prácticas para evitar su recurrencia. Además, aquí, donde tuvo que haberse comprobado el mayor acierto por la amplitud de criterio y desapego a sesgos ideológicos, el tiempo ha revelado el desarraigo de algunas de aquellas fórmulas o la obsolescencia de otras.

Quedó así estructurado el presidencialismo más reforzado de nuestra historia republicana, culminando la línea trazada en la Constitución de 1925, profundizada con las reformas de 1943 y 1970. La enmienda constitucional de 1989 eliminó algunas facultades del Jefe de Estado, pero el balance sigue dejando de manifiesto que el Congreso Nacional fue la institución más afectada por el desequilibrio de potestades. Este reparo es particularmente ostensible con respecto a la fiscalización precaria que le incumbe ejercer a la Cámara de Diputados y, en términos más amplios, a la posición secundaria que ambas ramas del Parlamento tienen en la iniciativa y tramitación de las leyes.

Las objeciones disminuyen cuando se trata de nuevos órganos constitucionales autónomos, de carácter técnico, como el Banco Central. Está ya corroborado, en efecto, el acierto de haberlo elevado al nivel máximo de los entes estatales, junto con dotarlo de amplia capacidad de decisión propia para velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos. Análogamente destacable es la reafirmación del imperio del Poder Judicial para hacerc cumplir sus resoluciones, siendo cada día más evidente, sin embargo, la repercusión que en la independencia y modernización de la Magistratura tiene su falta de autonomía presupuestaria.

Correcciones y Progresos
El método aplicable a la reforma constitucional ha demostrado ser más flexible de lo que se desprende del texto que la contempla. Fue así posible forjar los consensos en torno a la necesidad de corregir deficiencias o errores en que se incurrió al redactar la Carta Fundamental. En menos de doce años, lo expuesto ha ocurrido en catorce oportunidades, haciendo de la Constitución actual la más modificada en nuestra historia. Junto a los cambios que democratizaron el régimen, singularmente realzable es la creación del Ministerio Público como institución central de la reforma procesal penal.

Se avanza, afortunadamente, en los acuerdos parlamentarios que permitan introducir otras modificaciones, pendientes desde 1989. Trátase de la reducción del período presidencial a cuatro años, sin reelección inmediata; de la supresión de los senadores designados y vitalicios; del fortalecimiento de la función fiscalizadora de la Cámara de Diputados sobre los actos del Gobierno; por último, de la modificación del Consejo de Seguridad Nacional en su composición y atribuciones, restringiéndola a la asesoría del Primer Mandatario en esa materia.

El consenso no existe todavía a propósito de otras enmiendas. Es el caso de la inamovilidad relativa de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y del General Director de Carabineros; de la derogación de las normas que confieren a esos órganos de la Defensa Nacional la misión de velar por el orden institucional de la República; y de la disposición que restaura en el Ministerio del Interior la dependencia de Carabineros de Chile. Aunque la fórmula capital se halla en la ley y no en la Carta Fundamental, es indudable que en el grupo de materias controvertidas se ubica la sustitución del sistema binominal mayoritario, aplicable a la elección de diputados y senadores, por otro de representación proporcional corregida, satisfaciendo exigencias de justicia electoral pero, simultáneamente, evitando el multipartidismo.

Es ostensible la omisión, en los cambios debatidos, del tema de la regionalización, reducida hoy a la subfunción administrativa del Gobierno. En la modernización del Estado Nación es indispensable comprender que la regionalización integral es la opción por una sociedad civil más autónoma, participativa y solidaria, en suma, más democrática. Ese proceso se vuelve también inevitable cuando se entiende que la complejidad del aparato estatal exige, por razones de eficacia y control, una descentralización amplia y real, cubriendo los ámbitos normativo y jurisdiccional, todo con sujeción a la forma unitaria y no federal. En esta perspectiva, el municipio tiene un porvenir promisorio, pues se trata de la institución que une, en la gestión de proximidad de los servicios públicos, a la sociedad comunal con el micro gobierno.

Cambios sin Reformas
Mediante la mutación constitucional se reemplaza el significado de ciertas cláusulas de la Carta Fundamental sin modificar su texto. Tal proceso busca, frecuentemente, realizar mejor el espíritu de la Constitución por vía de la interpretación y las prácticas políticas. Con ella, disposiciones demasiado rígidas alcanzan flexibilidad, y otras normas, literalmente inconciliables con el constitucionalismo, logran ser armonizadas con él.

La Constitución de 1833 fue objeto de mutaciones, especialmente en el paso del régimen presidencial al parlamentarismo. El Código Político de 1980 también ha experimentado el fenómeno. Así sucedió con la hermenéutica correctiva que sostuvo el Tribunal Constitucional sobre las disposiciones transitorias décima y decimaprimera de la Carta Fundamental, permitiendo el funcionamiento de los partidos y del Tribunal Calificador de Elecciones para que el plebiscito de 1988 tuviera legitimidad. La mutación volvió a ocurrir con la jurisprudencia de la Corte Suprema que, a propósito del desafuero parlamentario previsto en el artículo 581⁄4 de la Constitución, declaró que el Tribunal de Alzada allí aludido es la Corte de Apelaciones y no la Corte Marcial o Naval. Puede calificarse de mutación, por último, el sentido amplio que el Tribunal Calificador de Elecciones ha infundido a la residencia, como requisito que deben cumplir por dos años en la región quienes sean elegidos parlamentarios, al tenor de los artículos 441⁄4 y 461⁄4 de la Constitución.

El tiempo genera otra especie de cambio sin enmienda del texto. Trátase de la desaplicación de principios y preceptos constitucionales, motivada por circunstancias de oportunidad o prudencia política. Esta conducta, que puede, sin embargo, ser revertida, culmina en que no sean ejercidas determinadas atribuciones por el órgano constitucionalmente habilitado para llevarlas a la práctica. En realidad, el paso de los años envejece algunas decisiones del Poder Constituyente, o deja de manifiesto la pugna de ellas con el constitucionalismo democrático, o convence a todos que fueron respuestas a situaciones concretas ya superadas. En alguna de esas razones u otras semejantes, es posible situar, por ejemplo, la facultad del Consejo de Seguridad Nacional, prevista en el artículo 961⁄4 letra b), que le permite hacer presente, al Primer Mandatario y otras autoridades, su opinión frente a atentados graves en contra de las bases de la institucionalidad o que puedan comprometer aquella seguridad.

No es posible omitir un comentario sobre los partidos políticos. Estos han demostrado su vigor al sobreponerse, en diversos aspectos, al marco restrictivo y de recelo que les impusieron la Carta Fundamental y la ley orgánica constitucional respectiva. Desde luego, así ha sucedido con el régimen electoral binominal, algunas de cuyas consecuencias se evitan a través de una gran variedad de pactos, con lo cual hemos culminado en una representación que no es mayoritaria ni proporcional.
Desafíos

La Constitución es un proyecto máximo, en cuya consecución no existe jamás, ni en país alguno, cabal coincidencia de fines ni medios. Sin embargo, observada con realismo cabe afirmar que ella es sólo la medida de lo que el pueblo y los gobernantes dan para realizar los anhelos que se hallan propugnados en su texto. Se tiende, lamentablemente, a esperar demasiado de la letra de la Constitución; o a caer en el otro extremo, es decir, el del escepticismo en la fuerza normativa de ella; o en el polo de la certeza, según la cual sólo con reformar el texto se hará mejor el futuro de los chilenos.

Obviamente, nuestro Código Político adolece de yerros, imprecisiones e insuficiencias, pero también son nítidos los aciertos que tiene en algunas innovaciones y correcciones a la Constitución de 1925. Pero, si somos capaces de progreso, Àcómo salvar esas debilidades sin destruir la obra que posee mérito?

Con destreza, buena fe y voluntad patriótica, quienes interpretan y aplican los preceptos constitucionales pueden corregir los errores, a la vez que desplegar las normas que ya han demostrado su éxito. La Constitución no es obstáculo para hacerlo.
Más allá de los límites de esa actitud hermenéutica, no obstante, surgen los desafíos más serios. La resolución de ellos exige reformas, para lo cual se torna indispensable forjar consensos. Y situados ya en este debate para una obra de bien común, en la democracia resulta inconcebible que un sector, cualquiera sea, pretenda imponer sus ideas al resto.

La revisión del Código Político es una labor interminable, pues nunca puede reputarse perfecto. Al cabo de dos décadas de vigencia, la revisión de ese Código en Chile ha dejado de manifiesto cuáles son sus virtudes y defectos. Por eso, ojalá que pronto surjan los acuerdos que, infundiéndole cualidad plenamente democrática, aumenten el arraigo de la Constitución en la cultura de los chilenos
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