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Revista Nº 20
TEMAS
 
El proyecto de ley que establece normas legales para combatir la evasión tributaria
Por Arnaldo Gorziglia B.

El proyecto de ley enviado por el Ejecutivo excede en gran medida de lo que podría esperarse de un conjunto de normas legales para combatir la evasión tributaria, como lo indica su título.

Se trata de un proyecto que también modifica las normas sobre determinación de impuestos e incrementa la carga impositiva, como se explicará a continuación. Asimismo, dicho cuerpo legal pretendería reducir la elusión y la evasión tributaria, términos que parecieran confundir al considerar en sus normas como elusión y, por tanto, como conductas reprochables, la aplicación de ciertas normas que el legislador conscientemente estableció para promover la inversión, el ahorro y capitalización, como ocurre por ejemplo con las depreciaciones aceleradas. Además, el proyecto contempla modificaciones legales que afectan principios constitucionales cuyo análisis ya ha sido objeto de un estudio separado por el Colegio de Abogados.

Es necesario dejar en claro que nadie se opone a que el Servicio de Impuestos Internos pueda realizar su función fiscalizadora en forma eficiente, ya que evitar o disminuir la evasión es altamente beneficioso para los contribuyentes que cumplen con sus obligaciones impositivas. Sin embargo, no es aceptable que ello sea en contravención a principios constitucionales, ni que bajo el enunciado de normas para combatir la evasión tributaria se plantee un incremento de la actual carga impositiva. En mérito de la brevedad se procederá a examinar sólo aquellas normas de mayor significación.

Un primer aspecto es hacer presente que el proyecto prioriza la actividad recaudadora de corto plazo con notorio deterioro del sistema tributario, para lo cual se entregan estadísticas que no son, a mi juicio, convincentes y que tienden a justificar un incremento del gasto público que hace dudar si ello es económicamente conveniente dado el número de contribuyentes de nuestro país.

Modificaciones al Código Tributario
La obligación de los Bancos e Instituciones Financieras de entregar al Servicio de Impuestos Internos los antecedentes por operaciones de crédito y garantías para su otorgamiento tendría por objeto verificar por el Servicio de Impuestos Internos, en mejor forma, la justificación del origen de las inversiones y pasivos de los contribuyentes. Esta norma es inconstitucional, por afectar la garantía del Nº 5 del artículo 19 de la Constitución Política. Respecto a la exigencia de que se haya trabado embargo en bienes suficientes o se hayan constituido garantías suficientes por el contribuyente para solicitar en los reclamos tributarios la suspensión del cobro judicial, como se sabe, en los casos de reclamo tributario, el tributo puede girarse una vez que se ha dictado sentencia de primera instancia, negando lugar en todo o parte al reclamo, aun cuando la sentencia se encuentre apelada, lo que acarrea la iniciación del procedimiento ejecutivo de cobro por Tesorería, obligando al contribuyente a solicitar al tribunal que conoce del recurso, la suspensión del procedimiento ejecutivo. Con la modificación, tal suspensión no podrá otorgarse por el tribunal, sin un informe de Tesorería en que conste que se ha trabado embargo sobre bienes suficientes del deudor o se han constituido garantías suficientes a juicio del juez respectivo.

La norma es inconstitucional, pues atenta contra las garantías del debido proceso. Sin perjuicio de lo anterior, coloca a los empresarios, especialmente medianos y pequeños, en la imposibilidad de obtener créditos bancarios al tener bloqueados sus bienes y garantías.

Modificaciones a la Ley de la Renta
En el proyecto de ley se exime de impuestos el mayor valor obtenido por los fondos institucionales constituidos en el exterior, en la enajenación de acciones de sociedades anónimas abiertas que coticen en Bolsa, siempre que se cumplan una serie de requisitos. Sobre esta modificación no cabe reparos, salvo lo engorroso de los requisitos que deben cumplirse y que atentan contra el objetivo perseguido. En todo caso, cabe señalar que, de una vez por todas, debiera considerarse para todos los contribuyentes como ingreso no constitutivo de renta el mayor valor en la enajenación de acciones, en los casos en que haya transcurrido entre la adquisición y la enajenación más de cierto plazo, por ejemplo 4 años. Es claro en estos casos que no habría habitualidad y se propendería a una mayor capitalización de las empresas.

Respecto a la eliminación en forma permanente del crédito por contribuciones de bienes raíces en contra del Impuesto de Primera Categoría, como se sabe, la última reforma había suspendido ese crédito hasta el año 2002; ahora se deroga el crédito. Esta modificación es altamente inconveniente y desalienta en forma radical la adquisición o construcción de bienes raíces que se destinan al giro del negocio. Se consideran gastos rechazados los intereses pagados o adeudados por créditos externos afectos al Impuesto Adicional con tasa de 4%, si el endeudamiento se considera excesivo. Esta modificación implica que, al no aceptarse esos intereses como gasto, se debe aplicar la norma del artículo 21 de la Ley y los citados intereses, que económicamente son un gasto, pasan a gravarse con un 35% si la sociedad es anónima o es una agencia de una sociedad extranjera o pase a considerarse retiro afecto a global complementario en las sociedades de personas y empresas individuales. Mediante una engorrosa reglamentación se define lo que se entendería por endeudamiento excesivo. Esta disposición apunta a gravar financieramente a las empresas que atravesando por una situación difícil tengan que recurrir a financiamiento externo.
En relación a la eliminación de la deducibilidad de las pérdidas tributarias en los casos de cambio de la propiedad de las empresas y ampliación o modificación del giro, el proyecto señala que no son deducibles las pérdidas tributarias generadas en empresas que han sufrido cambios en la propiedad de los derechos sociales, acciones o participación en las utilidades generadas antes del cambio, siempre que, además de ese cambio y en los 12 meses anteriores o posteriores a él, la empresa haya modificado el giro o ampliado el existente o, también, en el caso que al ocurrir el cambio de propiedad no cuente con bienes de capital u otros activos de una magnitud que le permita el desarrollo de su giro o pase a tener sólo derechos de participación en otras empresas. El cambio de propiedad está referido a lo menos a un 50% de los derechos, acciones o participaciones.

Esta modificación constituirá un obstáculo de importancia en relación a las reorganizaciones empresariales que tienen una causa legítima de negocios. La reducción de las depreciaciones aceleradas sólo para los efectos de la primera categoría afecta fundamentalmente a las empresas individuales, sociedades de personas, agencias de sociedades anónimas extranjeras y otros establecimientos permanentes de empresas extranjeras. La depreciación acelerada para estas empresas constituye una posibilidad de renovar equipos y maquinarias, renovación que suele ser financiada no con utilidades tributarias de la empresa, como el proyecto supone, sino con créditos que obtienen los socios y cuyo servicio se efectúa con utilidades financieras, cuya tributación por efecto de la depreciación acelerada se encuentra postergada permitiendo el financiamiento.

Esta modificación, de ser aprobada, tendrá perniciosos efectos en las inversiones, especialmente mineras, cuyo financiamiento debe llevarse a cabo con créditos cuyo servicio se verá encarecido por esta medida.

Respecto a las limitaciones a la aplicación del régimen de renta presunta en la actividad minera, el proyecto modifica la norma actual que hace aplicable el régimen de renta presunta a las actividades mineras cuyas ventas anuales no excedan de 6.000 Unidades Tributarias Anuales, limitándolo a 2.000 Unidades Tributarias Anuales. Con lo anterior, una gran cantidad de pequeñas empresas mineras que tengan un tamaño superior a lo que la Ley define como pequeños mineros artesanales, se verá en la necesidad de declarar renta efectiva, según contabilidad completa.

Cabe señalar que esta medida es, desde el punto de vista del rendimiento, de nulo efecto pero de gran impacto negativo para el desarrollo de la actividad.

Modificaciones al Impuesto al Valor Agregado
El proyecto señala que se grava la venta de bienes del activo fijo que han dado derecho al crédito fiscal. La disposición vigente grava la venta de estos bienes sólo en el caso que haya transcurrido un plazo inferior a 12 meses a contar de su adquisición. La modificación pretende gravar la citada enajenación en todos los casos, cualquiera sea el tiempo transcurrido.

Este cambio, en conjunto con la comentada, relacionada a la limitación impuesta a las depreciaciones aceleradas, atenta contra la renovación de equipos y maquinarias y, en definitiva, contra las inversiones productivas.

En relación a la improcedencia del crédito fiscal por facturas emitidas por contribuyentes que presentan determinados incumplimientos tributarios o por facturas perdidas, la disposición en lo relativo a los incumplimientos tributarios del emisor de la factura constituye una injusta sanción por el hecho ajeno. Es decir, significa que el comprador deberá transformarse en un fiscalizador tributario de la persona que le vende. Incluso debe revisar si ha sido sancionado sin haber concurrido al Servicio a solucionar los reparos o haya incurrido en falsedades al presentar su iniciación de actividades.

Esta norma atenta contra principios básicos como la inimputabilidad por el hecho ajeno, la presunción de inocencia y otros.

Modificaciones al art. 2.472 del Código Civil y a la Ordenanza de Aduanas
La citada modificación pretende incluir entre los créditos de primera clase para la prelación de crédito, aquellos créditos del Fisco por concepto de impuestos, derechos, tasas y demás gravámenes. En la actualidad, tal calificación estaba reservada para los créditos por impuestos sujetos a retención o recargo. (Art. 2.472 Nº¡ 9)

Este cambio es de gran preocupación, en especial para todo el sistema crediticio, y seguramente repercutirá negativamente en el costo del crédito y en la agilidad para obtenerlos por las empresas, ya que se le solicitarán antecedentes de tipo tributario y otros.

Por otra parte, el proyecto contempla una serie de modificaciones de carácter aduanero respecto a las cuales se dan las mismas señales contrarias a toda incentivación económica. Sólo por vía ejemplar cabe mencionar: a) Se establecen normas que entraban y desalientan el empleo de almacenes particulares; b) Se establece un engorroso sistema sobre valorización aduanera, tomando sólo aspectos negativos del Gatt y no sus ideas centrales; c) Se sanciona con la negativa a autorizar el pago de derechos diferidos si existen incumplimientos de carácter aduanero anteriores; etc. Conclusiones finales El proyecto de reforma tributaria que comentamos, constituye un aumento de la carga impositiva, por lo que es equivocada la apreciación de que sólo tiende a evitar la evasión. Sus disposiciones aumentan en tal magnitud las atribuciones de los organismos fiscalizadores que transforman el sistema tributario en una verdadera dictadura fiscal, desde que el contribuyente permanece indefenso ante la discrecionalidad de la autoridad, careciendo por añadidura de una jurisdicción independiente a la que pueda recurrir.

Por otra parte, las normas del proyecto aumentan las regulaciones y son desalentadoras no sólo de la inversión extranjera sino también de la nacional; se rompe el principio de la buena fe, al considerar al contribuyente un potencial evasor tributario; se pretende descargar la función de los organismos fiscalizadores imponiendo engorrosos controles y certificaciones que los contribuyentes deben efectuar para no verse multados o ver rechazados sus créditos fiscales por IVA, etc.

El proyecto está concebido en contra de lo que debiera ser una política fiscal incentivadora de la actividad privada. Finalmente, estimo sería útil examinar las reducciones tributarias que otros países están adoptando para favorecer el desarrollo económico, combatir la cesantía y lograr el crecimiento.
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